預支未來?年金改革拉鋸戰全解析
回顧台灣老年經濟安全保障體系的發展,從1950年代以來陸續開辦社會保險與職業退休金制度,並在1990年之後建立以稅收支付、特定身份的各類老年津貼方
案,包括中低收入老人生活津貼、老年農民福利津貼與敬老福利生活津貼,又推動勞工退休保障制度的重大變革,將《勞動基準法》的「退休專章」單獨立法且改為
新制個人帳戶、2008年開辦「國民年金保險」,以及2009年勞工保險老年給付年金化。
挑戰一:加速吧!人口老化
然 而,隨著近年來生育率大幅降低,加上平均餘命持續延長,使老年依賴比快速攀升,導致老年經濟保障在建構的同時,就開始面臨開源節流的壓力。依據內政部統 計,2011年底65歲以上人口數有近252.8萬人,佔全國總人口數比例的10.89%,並於2017年增加到14.0%,達到國際慣例及世界衛生組織 所稱的「高齡社會」,在2025年再升至20%,邁入所謂的「超高齡社會」,期間僅耗費32年,相較於其他歐美先進國家約為40年至100年,台灣社會高 齡化歷程大幅領先。
人口結構轉變首當其衝的就是工作人口遞 減,連帶影響國家稅收與社會保險收入,逐漸無法負擔日漸龐大的退休族群,而且各項方案的繳費費率長期偏低,例如《勞工保險普通事故保險費率精算及財務評 估》就指出理想的平衡費率應是27.84%,但是現行也只到8%,因此基金流量將在2018年收支失衡,緊接著不到十年就會用罄,成為當前政府啟動年金改 革工程的主要動力;然而,也有學者專家持不同的看法, 批評勞動部委託的精算報告失真,直言勞保破產是假議題。儘管如此,在爭議論辯的背後仍然橫亙著高齡少子女化的現實,年金的財務困境是未來無法迴避的挑戰, 「即便勞保沒有像精算說得如此嚴重,十幾年後就會破產,但光看台灣出生率與老化的速度,這是遲早要面對的問題,而且早改會比晚改好。」台灣大學國家發展研 究所副教授施世駿說。
然 而,隨著近年來生育率大幅降低,加上平均餘命持續延長,使老年依賴比快速攀升,導致老年經濟保障在建構的同時,就開始面臨開源節流的壓力。依據內政部統 計,2011年底65歲以上人口數有近252.8萬人,佔全國總人口數比例的10.89%,並於2017年增加到14.0%,達到國際慣例及世界衛生組織 所稱的「高齡社會」,在2025年再升至20%,邁入所謂的「超高齡社會」,期間僅耗費32年,相較於其他歐美先進國家約為40年至100年,台灣社會高 齡化歷程大幅領先。
人口結構轉變首當其衝的就是工作人口遞 減,連帶影響國家稅收與社會保險收入,逐漸無法負擔日漸龐大的退休族群,而且各項方案的繳費費率長期偏低,例如《勞工保險普通事故保險費率精算及財務評 估》就指出理想的平衡費率應是27.84%,但是現行也只到8%,因此基金流量將在2018年收支失衡,緊接著不到十年就會用罄,成為當前政府啟動年金改 革工程的主要動力;然而,也有學者專家持不同的看法, 批評勞動部委託的精算報告失真,直言勞保破產是假議題。儘管如此,在爭議論辯的背後仍然橫亙著高齡少子女化的現實,年金的財務困境是未來無法迴避的挑戰, 「即便勞保沒有像精算說得如此嚴重,十幾年後就會破產,但光看台灣出生率與老化的速度,這是遲早要面對的問題,而且早改會比晚改好。」台灣大學國家發展研 究所副教授施世駿說。
挑戰二:職業分立、差別待遇
目前我國的退休保障是建立在職業分立的基礎之上,不同的職業類別享有殊異的差別待遇,各制度之間有關投保薪資、繳費率、給付水準等之設計均不同,也成為社會 衝突的來源。例如由稅收支應無須繳費的老農津貼,農民可領每月7,000元,或者是自營作業者、家庭主婦、無就業身心障礙者則可選擇加入國民年金,以最高 40年投保年資估算可領取8,986元的老年給付,卻都低於其他職業團體。
相 對的,勞工的老年所得保障分別來自勞工保險老年給付與勞工退休金個人帳戶制,合計所得替代率約為50%~70%(以勞保投保薪資上限43,900元為基 準),而軍公教人員(含新舊制年資者)退休所得替代率多在80%以上,甚至少數超過100%,更別忘記「部分」退休軍公教者還享有18%優存利息、年終慰問金、三節慰問金以及子女教育補助(一般軍人無三節慰問金,僅退休將領可領春節慰問金),彼此之間的差距不可謂不大,致使軍公教人員經常成為被質疑檢討的對象,「各制度不公平其實是老問題,也無法正當化為什麼有這樣的差別待遇,就看執政者有沒有要處理」施世駿說。
目前我國的退休保障是建立在職業分立的基礎之上,不同的職業類別享有殊異的差別待遇,各制度之間有關投保薪資、繳費率、給付水準等之設計均不同,也成為社會 衝突的來源。例如由稅收支應無須繳費的老農津貼,農民可領每月7,000元,或者是自營作業者、家庭主婦、無就業身心障礙者則可選擇加入國民年金,以最高 40年投保年資估算可領取8,986元的老年給付,卻都低於其他職業團體。
相 對的,勞工的老年所得保障分別來自勞工保險老年給付與勞工退休金個人帳戶制,合計所得替代率約為50%~70%(以勞保投保薪資上限43,900元為基 準),而軍公教人員(含新舊制年資者)退休所得替代率多在80%以上,甚至少數超過100%,更別忘記「部分」退休軍公教者還享有18%優存利息、年終慰問金、三節慰問金以及子女教育補助(一般軍人無三節慰問金,僅退休將領可領春節慰問金),彼此之間的差距不可謂不大,致使軍公教人員經常成為被質疑檢討的對象,「各制度不公平其實是老問題,也無法正當化為什麼有這樣的差別待遇,就看執政者有沒有要處理」施世駿說。
改革上菜:擴財源、砍給付、晚退休、提高基金績效
攤開行政院送進立法院各項年金改革草案,可以發現馬政府現行年金改革僅針對「勞工保險」(即社會保險「老年給付」)與「軍公教退撫制度」(退休金),而未碰觸相對穩定的其他制度如公教保險、軍人保險之養老給付,抑或是勞工退休個人帳戶、國民年金和老農津貼。實際上,改革的內容其實也不脫「提高保費」、「降低給付」與「延後退休」等三大面向,以公教人員為例,「開源」的部分就是調整保費分擔比例,增加軍公教人員自身的負擔,並且逐步調高費率由目前的12%至18%,而「節流」 則是透過修正退休金的計算公式,包括計算基準改為「最後在職15年平均俸額」、「薪資基準由本俸x2降為x1.6~1.7」。相較於軍公教退撫制度,勞工 保險打破費率上限來增加財源,並且藉由拉長「平均月投保薪資計算標準從最高60個月至144個月」、「降低投保薪資3萬元以上者的年資給付率」,雙管齊下 抑制基金支出。從當前世界各國的改革方向來看,台灣一直以來年金方案的費率偏低是事實,加上多數國家考量在繳費與給付連動的公平性原則之下,多以完整工作 生涯的平均薪資來計算,而目前我國勞工卻僅以最高60個月、軍公教以在職最後一年,制度上確實值得檢討。
另外,同時具有開源節流效果的「延後退休」,公務人員則是自85制延長到90制,不過是12年後開始施行(註:所謂85制或90制,是以年資與年齡的 總和是否達到85或90來作為退休標準)。若25歲開始當公務人員,則58歲就可以退休,就比較各國法定退休年齡來說,例如OECD多數成員國都已在65 歲甚至67歲,仍屬於過早退休的年紀,遑論教師與軍職人員在這波改革的變動幅度並不大。勞工保險早在2009年修訂法律明文規定從2019年後啟動延後退 休,預計2027年才調整到65歲。台灣勞工陣線秘書長孫友聯就批評,「90制不會解決公務人員提早退休的問題,仍然是造成社會不公平的原因」。也就是 說,方向上軍公教應採取與勞工相同的標準,以符合國際趨勢的65歲為目標。
提高基金操作績效也是馬政府年金改革的藥方之一,孫友聯直言:「政府說提高收益就不用想了,那不可能。」過去無論是勞保基金或是退撫基金的報酬率都不超過 3%,而且以投入高風險市場獲益來維持基金財務永續的作法並不務實,2008年金融危機的教訓殷鑑不遠,多數先進工業國家的年金基金資產規模大幅滑落 10%至20%之間,其中愛爾蘭更降低高達35%,長期報酬收益十分不確定,更何況行政院年金改革方案對於如何提高基金投資效益的作法隻字未提。
改革阻力:社會團體反彈聲浪大
馬政府的年金改革方案一出,隨即引來包括資方、工會、勞工、教師團體與公務人員協會的反彈。2013年五一勞動節,集結30個工會、超過兩萬名的勞工走上街頭,是近年來五一遊行的人數新高,主要就是要向政府表達反對勞保年金「修惡」、「緊縮」的立場。 孫友聯指出,目前工會或勞工團體均主張勞保年金應「維持現狀」,由於勞保年金已在2009年通過修正草案,是各項制度方案的模範生,政府反倒須投注心力先 改革軍公教,否則會給外界不公平的印象。不過,他也補充,面對人口失衡的問題,勞保年金在不久的將來仍有改革的必要性,「但改革若將提高保費、降低給付與 延後退休都在同一個世代,這是不公平的」,當2009年立法院喊價式地將勞保年金給付率調高為1.55%時,只有勞陣反對,因為這只會加重未來年輕人的負 擔,「要解決他們的財務壓力,未來調高的保費的速度應該加快」,「這一世代的工作相對穩定,多繳多貢獻,可以稍微調節世代的爭議問題。」孫友聯說。
無獨有偶,全國教師工會總聯合會也在不久之後的5月25日大規模動員號召大約4萬人在凱道集會,抗議政府年金改革方案完全忽視教師內部的不平等問題。根據全教總的主張,教師內部的不公平性,包括新舊世代、私校教師年金、雙薪教授與 「肥高官、瘦小吏」等爭議,不是未出現在改革草案,就是內容反而加深內部的鴻溝。年輕教師未來將負擔越來越沈重的保費(負擔比例與費率),將來的給付卻日 漸縮水,衍生出嚴重的世代差異,「軍公教內部世代的歧異性更大,根本是無解,年輕世代應該與上一代切割,不僅所得替代率低、沒有18趴,還要背著軍公教的 罵名」孫友聯說。其次,外界總是質疑軍公教退休金領得多,但現任全國教師工會文宣部主任羅德水不平地表示,「軍公教在繳費是以本俸2倍的12%計算,也就 是全薪的1.26倍,根本就是多繳、溢繳,而且相對於勞保的勞工負擔比例,我們是比較高的。」他認為很多是制度歷史演變的結果,不應由軍公教去背負沈重的 社會指責。此外,全教總最為反對還有改革方案中所得替代率上限與在職所得的內容設計。最初按照本俸2倍計算所得替代率,則對高職等又擔任主管的退休者不 利,因為低估其退休前的薪資,相對的職等較低者則高估其在職所得,以致於拉低所得替代率,這也是各界均反對以「本俸2倍」計算所得替代率的理由。
然而,最新改革版本轉而由「在職所得」來計算且所得替代率不得超過80%,「政院版本的問題在於,例如文官體系最高14職等的常務次長,本俸是5萬多,但在 職所得是15萬,月退休金大概10萬塊左右,用月退休金除以在職所得的所得替代率僅67%(註:低於改革方案訂下的80%),根本砍不到高官,而如果用本 俸2倍當分母,就砍得他哇哇叫。」羅德水直指改革方案的關鍵問題所在,「一樣的計算公式用在基層人員剛好顛倒,這就是巧門(註:基層人員月薪低於本俸2 倍)。」全教產指出如果用本俸x2計算所得替代率,就不會出現「肥高官、瘦小吏」,但現在的改革版本卻恰恰相反,「我們不反對合理的改革,但不同意不是一 視同仁的改革」羅德水說。
根本之道:投資未來才是行穩至遠之計
年金改革的過程涉及許多利害關係人與職業團體(包括工商團體也發表聯合聲明),這些團體或群體的角色是影響改革計畫成敗的關鍵,顯然現階段主要的社會團體極力地反對馬政府的年金改革版本,不惜走上街頭展現實力,甚至喊出年底九合一地方選舉要懲罰國民黨的訴求,使草案「凍結」在立法院動彈不得,國民黨立法委員就明白表示,「若還敢繼續推動前考試院長關中的改革版本,絕不再幫銓敘部排任何法案。」
值得注意的是,即便馬政府年金改革草案順利通過,勞保與軍公教退撫基金的破產時間只分別延後15與5年,財務問題依舊存在。換句話說,現行年金改革都是「技 術性」,並非斧底抽薪的辦法。施世駿十分精闢地提出評論:「年金改革應放在整個世代關連性去考慮,由於危機根源是少子女化,改革應與家庭政策一起思考,譬 如鼓勵生育、撫養上得到公共支持,台灣目前都把資源投資在過去而非未來,是令人擔心。」因此,年金改革不僅是在如何開源節流的層面思考,積極回應高齡少子 女化的結構問題,才是徹底解決年金體系危機,邁向永續發展的正辦。(■劉侑學)
攤開行政院送進立法院各項年金改革草案,可以發現馬政府現行年金改革僅針對「勞工保險」(即社會保險「老年給付」)與「軍公教退撫制度」(退休金),而未碰觸相對穩定的其他制度如公教保險、軍人保險之養老給付,抑或是勞工退休個人帳戶、國民年金和老農津貼。實際上,改革的內容其實也不脫「提高保費」、「降低給付」與「延後退休」等三大面向,以公教人員為例,「開源」的部分就是調整保費分擔比例,增加軍公教人員自身的負擔,並且逐步調高費率由目前的12%至18%,而「節流」 則是透過修正退休金的計算公式,包括計算基準改為「最後在職15年平均俸額」、「薪資基準由本俸x2降為x1.6~1.7」。相較於軍公教退撫制度,勞工 保險打破費率上限來增加財源,並且藉由拉長「平均月投保薪資計算標準從最高60個月至144個月」、「降低投保薪資3萬元以上者的年資給付率」,雙管齊下 抑制基金支出。從當前世界各國的改革方向來看,台灣一直以來年金方案的費率偏低是事實,加上多數國家考量在繳費與給付連動的公平性原則之下,多以完整工作 生涯的平均薪資來計算,而目前我國勞工卻僅以最高60個月、軍公教以在職最後一年,制度上確實值得檢討。
另外,同時具有開源節流效果的「延後退休」,公務人員則是自85制延長到90制,不過是12年後開始施行(註:所謂85制或90制,是以年資與年齡的 總和是否達到85或90來作為退休標準)。若25歲開始當公務人員,則58歲就可以退休,就比較各國法定退休年齡來說,例如OECD多數成員國都已在65 歲甚至67歲,仍屬於過早退休的年紀,遑論教師與軍職人員在這波改革的變動幅度並不大。勞工保險早在2009年修訂法律明文規定從2019年後啟動延後退 休,預計2027年才調整到65歲。台灣勞工陣線秘書長孫友聯就批評,「90制不會解決公務人員提早退休的問題,仍然是造成社會不公平的原因」。也就是 說,方向上軍公教應採取與勞工相同的標準,以符合國際趨勢的65歲為目標。
提高基金操作績效也是馬政府年金改革的藥方之一,孫友聯直言:「政府說提高收益就不用想了,那不可能。」過去無論是勞保基金或是退撫基金的報酬率都不超過 3%,而且以投入高風險市場獲益來維持基金財務永續的作法並不務實,2008年金融危機的教訓殷鑑不遠,多數先進工業國家的年金基金資產規模大幅滑落 10%至20%之間,其中愛爾蘭更降低高達35%,長期報酬收益十分不確定,更何況行政院年金改革方案對於如何提高基金投資效益的作法隻字未提。
改革阻力:社會團體反彈聲浪大
馬政府的年金改革方案一出,隨即引來包括資方、工會、勞工、教師團體與公務人員協會的反彈。2013年五一勞動節,集結30個工會、超過兩萬名的勞工走上街頭,是近年來五一遊行的人數新高,主要就是要向政府表達反對勞保年金「修惡」、「緊縮」的立場。 孫友聯指出,目前工會或勞工團體均主張勞保年金應「維持現狀」,由於勞保年金已在2009年通過修正草案,是各項制度方案的模範生,政府反倒須投注心力先 改革軍公教,否則會給外界不公平的印象。不過,他也補充,面對人口失衡的問題,勞保年金在不久的將來仍有改革的必要性,「但改革若將提高保費、降低給付與 延後退休都在同一個世代,這是不公平的」,當2009年立法院喊價式地將勞保年金給付率調高為1.55%時,只有勞陣反對,因為這只會加重未來年輕人的負 擔,「要解決他們的財務壓力,未來調高的保費的速度應該加快」,「這一世代的工作相對穩定,多繳多貢獻,可以稍微調節世代的爭議問題。」孫友聯說。
無獨有偶,全國教師工會總聯合會也在不久之後的5月25日大規模動員號召大約4萬人在凱道集會,抗議政府年金改革方案完全忽視教師內部的不平等問題。根據全教總的主張,教師內部的不公平性,包括新舊世代、私校教師年金、雙薪教授與 「肥高官、瘦小吏」等爭議,不是未出現在改革草案,就是內容反而加深內部的鴻溝。年輕教師未來將負擔越來越沈重的保費(負擔比例與費率),將來的給付卻日 漸縮水,衍生出嚴重的世代差異,「軍公教內部世代的歧異性更大,根本是無解,年輕世代應該與上一代切割,不僅所得替代率低、沒有18趴,還要背著軍公教的 罵名」孫友聯說。其次,外界總是質疑軍公教退休金領得多,但現任全國教師工會文宣部主任羅德水不平地表示,「軍公教在繳費是以本俸2倍的12%計算,也就 是全薪的1.26倍,根本就是多繳、溢繳,而且相對於勞保的勞工負擔比例,我們是比較高的。」他認為很多是制度歷史演變的結果,不應由軍公教去背負沈重的 社會指責。此外,全教總最為反對還有改革方案中所得替代率上限與在職所得的內容設計。最初按照本俸2倍計算所得替代率,則對高職等又擔任主管的退休者不 利,因為低估其退休前的薪資,相對的職等較低者則高估其在職所得,以致於拉低所得替代率,這也是各界均反對以「本俸2倍」計算所得替代率的理由。
然而,最新改革版本轉而由「在職所得」來計算且所得替代率不得超過80%,「政院版本的問題在於,例如文官體系最高14職等的常務次長,本俸是5萬多,但在 職所得是15萬,月退休金大概10萬塊左右,用月退休金除以在職所得的所得替代率僅67%(註:低於改革方案訂下的80%),根本砍不到高官,而如果用本 俸2倍當分母,就砍得他哇哇叫。」羅德水直指改革方案的關鍵問題所在,「一樣的計算公式用在基層人員剛好顛倒,這就是巧門(註:基層人員月薪低於本俸2 倍)。」全教產指出如果用本俸x2計算所得替代率,就不會出現「肥高官、瘦小吏」,但現在的改革版本卻恰恰相反,「我們不反對合理的改革,但不同意不是一 視同仁的改革」羅德水說。
根本之道:投資未來才是行穩至遠之計
年金改革的過程涉及許多利害關係人與職業團體(包括工商團體也發表聯合聲明),這些團體或群體的角色是影響改革計畫成敗的關鍵,顯然現階段主要的社會團體極力地反對馬政府的年金改革版本,不惜走上街頭展現實力,甚至喊出年底九合一地方選舉要懲罰國民黨的訴求,使草案「凍結」在立法院動彈不得,國民黨立法委員就明白表示,「若還敢繼續推動前考試院長關中的改革版本,絕不再幫銓敘部排任何法案。」
值得注意的是,即便馬政府年金改革草案順利通過,勞保與軍公教退撫基金的破產時間只分別延後15與5年,財務問題依舊存在。換句話說,現行年金改革都是「技 術性」,並非斧底抽薪的辦法。施世駿十分精闢地提出評論:「年金改革應放在整個世代關連性去考慮,由於危機根源是少子女化,改革應與家庭政策一起思考,譬 如鼓勵生育、撫養上得到公共支持,台灣目前都把資源投資在過去而非未來,是令人擔心。」因此,年金改革不僅是在如何開源節流的層面思考,積極回應高齡少子 女化的結構問題,才是徹底解決年金體系危機,邁向永續發展的正辦。(■劉侑學)