【專題二】他山之石
瑞典移民與社會福利國家的挑戰
楊佳羚|高雄師範大學性別教育研究所助理教授
瑞典移民史(註1)
瑞典向來被認為是一個族群和宗教文化「同質性」很高的國家。然而,從12世紀以來,就有許多德國商人和工匠來到瑞典;14世紀時德文甚至是斯德哥爾摩的官方語言。但和美加等國相較,瑞典的「外國人」還是算少的。以1910年的統計為例,由於瑞典地處邊陲,所以境內的外國人數是全歐最少的。當時瑞典境內不但少 有外國移民,反而因為飢荒的影響而有大量瑞典人移出─在19世紀末到20世紀初有120萬人移民美國,幾乎佔了全瑞典人口的1/4。
瑞典向來被認為是一個族群和宗教文化「同質性」很高的國家。然而,從12世紀以來,就有許多德國商人和工匠來到瑞典;14世紀時德文甚至是斯德哥爾摩的官方語言。但和美加等國相較,瑞典的「外國人」還是算少的。以1910年的統計為例,由於瑞典地處邊陲,所以境內的外國人數是全歐最少的。當時瑞典境內不但少 有外國移民,反而因為飢荒的影響而有大量瑞典人移出─在19世紀末到20世紀初有120萬人移民美國,幾乎佔了全瑞典人口的1/4。
瑞典一直到1914年才有所謂的「外國人法」(Aliens Act),首次出現某些人在特殊狀況下,可以留在瑞典受庇護的權利。二次大戰後,沒有受到戰火波及的瑞典,其豐富的天然資源及工業發展正好提供歐洲重建所需,這也使得瑞典戰後經濟成長,勞工短缺,而展開從1940年代開始的當代瑞典移民史。1950年代,平均每年有一萬名勞工來到瑞典,到1955年,共有116,000來自國外的勞工,佔瑞典勞動人口3.7%。1960年代,每年有三到六萬勞工移住瑞典,這些勞工大多來自中歐及南歐。
到了1972年,在瑞典最大的勞工團體LO(National Federation of Trade Union)的提議下,瑞典政府禁止勞工移民。但1970年代以降,瑞典移民不減反增,主要為移工家人來瑞典團聚、以及接受尋求庇護人士,每年平均有一到三萬人尋求庇護,主要來自南美、中東、非洲東北角及巴爾幹半島難民。到了2004年約有16%的瑞典人口具「外國背景」(即其本身為移民或其雙親都是移民)。
回顧瑞典的移民史,可說在1950-60年代主要為勞工移民,1970年代主要為勞工家人來瑞典團聚,而1980年代後則以政治庇護為主。瑞典關於移民的法律也隨社會變遷而改變。例如,在1960年代,瑞典社會開始批評先前移民法中的「同化」(assimilation)概念,而在1970年代發展出「尊重多元文化」的觀念。1975年,瑞典移民法揭示了三大理念:平等、文化選擇自由、合作與團結─亦即,移民與瑞典人民有相同的機會、權利與責任;移民有文化選擇的自由,以保留自己的語言或身份認同;而移民與生於瑞典的人民必須團結合作。在這個精神下,所有外來移民都有權利學習瑞典文及自己的母國語言。而1976年的選舉中,也讓瑞典的移民有地方選舉權,以參與政治。然而,當1990年代瑞典社會經濟不景氣,工作機會減少,以及1995年加入歐盟後,在過去被認為相當「寬厚」的庇護政策也變得緊縮。2008年,瑞典移民政策轉為更像「客工」政策,包括移工只能得到一定期限的工作簽、兩年內不得轉換雇主及其申請工作簽證時的工作別(例如原本以工程師的身份在A公司取得工作簽,即便在A公司內部調動,只要職稱不同就得重新申請簽證;如果從A公司轉到B公司擔任工程師,也要重新申請簽證,且不保證能得到新簽證),這降低了移工與雇主的協商權,也使得工作處境不佳的移工不敢爭取自己的勞動權。
瑞典移民的勞動處境
早期勞工移民雖然得以進入瑞典勞動市場並取得永居及瑞典公民身份,但被瑞典學者認為是「附屬式的融入」(subordinated inclusion),亦即,這些移民都在瑞典勞動市場的底層,且因其勞動條件辛苦,在長年勞動後,必須請長病假或提早退休,無法再重返職場。而1990年代的「後來者」(late comers)則完全無法進入勞動市場,但瑞典社會卻未正視結構與制度的種族歧視,卻在新自由主義意識型態的社福國家轉型下,將移民失業視為移民的個別責任,要求這些移民一再以成人教育的瑞典文課程或就業方案課程提升自己在勞動市場的「競爭力」與「被聘的能力」(employability),但就業方案的實習課程只是提供雇主短暫便宜勞動力的方式,對移民的就業並無實質幫助。而瑞典政府雖鼓勵移民以「創業」的方式成為自雇者來減少移民失業,卻是移民在正規勞動市場中走投無路的「下策」,並非真正解決移民面臨的問題。
此外,對於非歐盟的移民甚至是移民第二代而言,其工作與其教育背景並不相稱。這使得許多移民必須仰賴資產調查的社會救助、一再於成人教育課程中回流、或從事非典的工作,而被稱為是勞動市場種族化的非典就業現象(racialized casualization)。2008年,右翼政府為了讓企業能更彈性地從國外招募員工,停止原本政府與工會合作的勞動市場需求評估程序,改由個別雇主決定國外員工的招募,並且只給固定期限(不超過兩年)的工作簽證、至少需拿到兩次兩年的工作簽才有可能給永久合約、並且在最開始的前兩年不得轉換雇主,如果轉換雇主則又重新計算兩年期限不得轉換雇主。這項政策也使得近幾年瑞典移工主要來自泰國、印度及中國,這幾個國家都是過去瑞典移民史上沒有出現的國別,而引起學者的研究興趣。
雖然沒有明確的研究可以證實因果關係,但這項新政策通過後,瑞典季節工被剝削的新聞與抗議開始出現,這些於七月到十月到瑞典北部森林採集野莓的移工主要來自泰國及其它東南亞國家,包括中國及越南。這些移工多在母國必須以借款方式透過仲介到瑞典,卻受到母國仲介及瑞典雇主的剝削,並且工作、生活環境都極差,而被學者認為是「現代奴隸」(modern slavery)(Woolfson, Olsson & Thörnqvist 2010)。在我與哥特堡大學教授Denis Frank合作的瑞典移工研究“Globalization of Migration to Sweden: Labour Immigration from India and China 2008-2014”也顯示,由於2008年的新政策,有來自中國的白領移工遇到第一個公司裁員時,因為只拿到兩年工作簽,無法像過去拿到永久居留及公民身份的白領移工一樣輕易找到鄰近國家(如丹麥)的工作機會;有的則因為第一個公司的工作處境不佳而離職,卻因其在兩年內轉換雇主,而在找到第二個工作後,一直拿不到瑞典工作簽證。而在餐廳工作的中國移工也是處境艱困—有的因為兩年工作簽滿後,無法拿到第二次的兩年工作簽,必須回到中國;有的則為了能留下來而自己開壽司店,在自雇的狀態得全家一起長時間工作,卻一直等不到新簽證。這些狀況都是過去雖然位於瑞典社會底層、但被含納在瑞典社福國家的移民無法想像的處境;也是過去自許有成功的組合主義勞資協商機制、對勞動處境有嚴格保障的瑞典福利國家未曾面臨的挑戰。
瑞典的種族歧視與社福國家轉型
瑞典自1980年開始出現排外政黨「新民主黨」(New Democratic)及新納粹勢力,並且出現所謂的「文化種族歧視」(cultural racism)—與先前以膚色、外型為基的種族歧視不同,「文化種族歧視」將某些移民的文化固定化並污名化,以「該文化不適合我們社會」為名,行種族歧視與排外之實。例如,瑞典移民因種族歧視的租屋體系而難以在市中心找到住處,但當移民與其它低教育或低收入的瑞典社會弱勢者群居在公私服務都缺乏的大都市郊區時,這些郊區卻被污名為「犯罪淵藪」,並將移民視為「固著於其傳統文化、不肯融入瑞典社會」的「壞份子」。更有甚者,瑞典後殖民女性主義者更分析種族歧視者如何援引性別議題,透過「進步、性別平等的『我們』」vs.「具傳統、落後、野蠻父權文化的『他們』」,將種族歧視的意識型態包裝為對性別平等的捍衛,而讓許多男性暴力行為「種族化」(racialized male violence)。例如,當瑞典移民男性對太太施暴時,被認為是根於其「傳統父權文化」;但當瑞典白人男性對前女友施暴時,卻只被當成是「有問題的個別男人」犯的錯。這樣的論述不但讓瑞典社會接受「文化種族歧視」論述,並且無助於移民女性及瑞典白人女性對抗其族群內的父權暴力。
此外,當瑞典從1990年代開始將勞資協商去中央化、將部分國營事業(如2000年代初的郵局與老人福利服務)私有化、不當的稅改,讓新自由主義邏輯主導社會民主福利國家體制「向右轉」時,瑞典人民開始感受到薪資不平等的擴大、失業率增,以及社會福利不若以往。在2006到2014的八年右翼政府執政後,更加速原先社民黨「向右轉」的腳步,包括更多福利服務私有化(如藥局、地方交通、學校、醫療)、減稅、教育券、降低失業補助金等措施,使得學校內部同質性變高、但學校間異質性變大(即同一校學生父母的族群與社經地位相似,但「好校」與「壞校」之間的差距變大)、貧富差距擴大。但這些社會福利國家轉型的結構問題難以有簡單的歸咎對象,於是移民便容易成為代罪羔羊,彷彿只要趕走移民,社會福利國家面臨的難題都會迎刃而解。此外,當左翼的社會民主黨放棄原有的左派堅持時,也容易讓選民認為「左、右兩大黨(社民黨與溫和黨)都一樣」。從表一的兩次大選結果中,也可以看到瑞典民主黨增加的選票和溫和黨減少的選票相當。亦即,當選民對右翼執政不滿、左翼的社民黨又提不出和右翼明顯差異的政策時,容易讓有清楚政策訴求的瑞典民主黨勝出。
到了1972年,在瑞典最大的勞工團體LO(National Federation of Trade Union)的提議下,瑞典政府禁止勞工移民。但1970年代以降,瑞典移民不減反增,主要為移工家人來瑞典團聚、以及接受尋求庇護人士,每年平均有一到三萬人尋求庇護,主要來自南美、中東、非洲東北角及巴爾幹半島難民。到了2004年約有16%的瑞典人口具「外國背景」(即其本身為移民或其雙親都是移民)。
回顧瑞典的移民史,可說在1950-60年代主要為勞工移民,1970年代主要為勞工家人來瑞典團聚,而1980年代後則以政治庇護為主。瑞典關於移民的法律也隨社會變遷而改變。例如,在1960年代,瑞典社會開始批評先前移民法中的「同化」(assimilation)概念,而在1970年代發展出「尊重多元文化」的觀念。1975年,瑞典移民法揭示了三大理念:平等、文化選擇自由、合作與團結─亦即,移民與瑞典人民有相同的機會、權利與責任;移民有文化選擇的自由,以保留自己的語言或身份認同;而移民與生於瑞典的人民必須團結合作。在這個精神下,所有外來移民都有權利學習瑞典文及自己的母國語言。而1976年的選舉中,也讓瑞典的移民有地方選舉權,以參與政治。然而,當1990年代瑞典社會經濟不景氣,工作機會減少,以及1995年加入歐盟後,在過去被認為相當「寬厚」的庇護政策也變得緊縮。2008年,瑞典移民政策轉為更像「客工」政策,包括移工只能得到一定期限的工作簽、兩年內不得轉換雇主及其申請工作簽證時的工作別(例如原本以工程師的身份在A公司取得工作簽,即便在A公司內部調動,只要職稱不同就得重新申請簽證;如果從A公司轉到B公司擔任工程師,也要重新申請簽證,且不保證能得到新簽證),這降低了移工與雇主的協商權,也使得工作處境不佳的移工不敢爭取自己的勞動權。
瑞典移民的勞動處境
早期勞工移民雖然得以進入瑞典勞動市場並取得永居及瑞典公民身份,但被瑞典學者認為是「附屬式的融入」(subordinated inclusion),亦即,這些移民都在瑞典勞動市場的底層,且因其勞動條件辛苦,在長年勞動後,必須請長病假或提早退休,無法再重返職場。而1990年代的「後來者」(late comers)則完全無法進入勞動市場,但瑞典社會卻未正視結構與制度的種族歧視,卻在新自由主義意識型態的社福國家轉型下,將移民失業視為移民的個別責任,要求這些移民一再以成人教育的瑞典文課程或就業方案課程提升自己在勞動市場的「競爭力」與「被聘的能力」(employability),但就業方案的實習課程只是提供雇主短暫便宜勞動力的方式,對移民的就業並無實質幫助。而瑞典政府雖鼓勵移民以「創業」的方式成為自雇者來減少移民失業,卻是移民在正規勞動市場中走投無路的「下策」,並非真正解決移民面臨的問題。
此外,對於非歐盟的移民甚至是移民第二代而言,其工作與其教育背景並不相稱。這使得許多移民必須仰賴資產調查的社會救助、一再於成人教育課程中回流、或從事非典的工作,而被稱為是勞動市場種族化的非典就業現象(racialized casualization)。2008年,右翼政府為了讓企業能更彈性地從國外招募員工,停止原本政府與工會合作的勞動市場需求評估程序,改由個別雇主決定國外員工的招募,並且只給固定期限(不超過兩年)的工作簽證、至少需拿到兩次兩年的工作簽才有可能給永久合約、並且在最開始的前兩年不得轉換雇主,如果轉換雇主則又重新計算兩年期限不得轉換雇主。這項政策也使得近幾年瑞典移工主要來自泰國、印度及中國,這幾個國家都是過去瑞典移民史上沒有出現的國別,而引起學者的研究興趣。
雖然沒有明確的研究可以證實因果關係,但這項新政策通過後,瑞典季節工被剝削的新聞與抗議開始出現,這些於七月到十月到瑞典北部森林採集野莓的移工主要來自泰國及其它東南亞國家,包括中國及越南。這些移工多在母國必須以借款方式透過仲介到瑞典,卻受到母國仲介及瑞典雇主的剝削,並且工作、生活環境都極差,而被學者認為是「現代奴隸」(modern slavery)(Woolfson, Olsson & Thörnqvist 2010)。在我與哥特堡大學教授Denis Frank合作的瑞典移工研究“Globalization of Migration to Sweden: Labour Immigration from India and China 2008-2014”也顯示,由於2008年的新政策,有來自中國的白領移工遇到第一個公司裁員時,因為只拿到兩年工作簽,無法像過去拿到永久居留及公民身份的白領移工一樣輕易找到鄰近國家(如丹麥)的工作機會;有的則因為第一個公司的工作處境不佳而離職,卻因其在兩年內轉換雇主,而在找到第二個工作後,一直拿不到瑞典工作簽證。而在餐廳工作的中國移工也是處境艱困—有的因為兩年工作簽滿後,無法拿到第二次的兩年工作簽,必須回到中國;有的則為了能留下來而自己開壽司店,在自雇的狀態得全家一起長時間工作,卻一直等不到新簽證。這些狀況都是過去雖然位於瑞典社會底層、但被含納在瑞典社福國家的移民無法想像的處境;也是過去自許有成功的組合主義勞資協商機制、對勞動處境有嚴格保障的瑞典福利國家未曾面臨的挑戰。
瑞典的種族歧視與社福國家轉型
瑞典自1980年開始出現排外政黨「新民主黨」(New Democratic)及新納粹勢力,並且出現所謂的「文化種族歧視」(cultural racism)—與先前以膚色、外型為基的種族歧視不同,「文化種族歧視」將某些移民的文化固定化並污名化,以「該文化不適合我們社會」為名,行種族歧視與排外之實。例如,瑞典移民因種族歧視的租屋體系而難以在市中心找到住處,但當移民與其它低教育或低收入的瑞典社會弱勢者群居在公私服務都缺乏的大都市郊區時,這些郊區卻被污名為「犯罪淵藪」,並將移民視為「固著於其傳統文化、不肯融入瑞典社會」的「壞份子」。更有甚者,瑞典後殖民女性主義者更分析種族歧視者如何援引性別議題,透過「進步、性別平等的『我們』」vs.「具傳統、落後、野蠻父權文化的『他們』」,將種族歧視的意識型態包裝為對性別平等的捍衛,而讓許多男性暴力行為「種族化」(racialized male violence)。例如,當瑞典移民男性對太太施暴時,被認為是根於其「傳統父權文化」;但當瑞典白人男性對前女友施暴時,卻只被當成是「有問題的個別男人」犯的錯。這樣的論述不但讓瑞典社會接受「文化種族歧視」論述,並且無助於移民女性及瑞典白人女性對抗其族群內的父權暴力。
此外,當瑞典從1990年代開始將勞資協商去中央化、將部分國營事業(如2000年代初的郵局與老人福利服務)私有化、不當的稅改,讓新自由主義邏輯主導社會民主福利國家體制「向右轉」時,瑞典人民開始感受到薪資不平等的擴大、失業率增,以及社會福利不若以往。在2006到2014的八年右翼政府執政後,更加速原先社民黨「向右轉」的腳步,包括更多福利服務私有化(如藥局、地方交通、學校、醫療)、減稅、教育券、降低失業補助金等措施,使得學校內部同質性變高、但學校間異質性變大(即同一校學生父母的族群與社經地位相似,但「好校」與「壞校」之間的差距變大)、貧富差距擴大。但這些社會福利國家轉型的結構問題難以有簡單的歸咎對象,於是移民便容易成為代罪羔羊,彷彿只要趕走移民,社會福利國家面臨的難題都會迎刃而解。此外,當左翼的社會民主黨放棄原有的左派堅持時,也容易讓選民認為「左、右兩大黨(社民黨與溫和黨)都一樣」。從表一的兩次大選結果中,也可以看到瑞典民主黨增加的選票和溫和黨減少的選票相當。亦即,當選民對右翼執政不滿、左翼的社民黨又提不出和右翼明顯差異的政策時,容易讓有清楚政策訴求的瑞典民主黨勝出。
瑞典現在仍有「依居住權而來」的福利,包括有一年的居留權即納入保險局(försäkringskassan),享有健保、最低給付的親職補助金、小孩教育權及兒童津貼;如果有工作則可請領八成薪的親職補助金與生病補助金;居住滿五年則可在地方選舉投票。
但2012年秋季起瑞典大學開始收外國學生學費,也許一般瑞典人認為這樣的政策才是對瑞典人民有利的政策,以免讓外國學生/外國人「吃垮」瑞典社會福利。然而,這樣的政策將教育視為可收費、投資的商品,被瑞典左翼認為將破壞瑞典長久以來將教育視為公共益品(public goods)、希望透過教育弭平社會差距的社會民主理念,將不利瑞典社會跨階級結盟及國際結盟(solidarity)。
社會福利研究早指出瑞典模式最主要在於跨階級團結及普及式的社會福利服務,只要是人民基本需求都不應成為商品。然而,2014大選瑞典左派黨提出「未來不賣」、「福利不賣」、「左派黨不賣」,強烈反對私有化的走向,並堅持社會主義團結、平等的理想。但當其它左翼政黨(包括社民黨與瑞典綠黨)開始使用新自由主義的語言、當「競爭」、「個人主義」已經成為許多選民相信的意識型態時,左派黨並沒有因此而爭取到更多選票。
與許多瑞典後殖民學者相似,我認為排外不只出現在極右的瑞典民主黨,早在2010瑞典民主黨主入國會前,左右翼政黨都多多少少吸納了該黨的語彙(雖然左右翼政黨都聲稱不願與瑞典民主黨合作)。因此,如果只把種族歧視問題指向排外政黨,就看不到瑞典在社會、勞動市場及住宅等各方面制度的種族歧視;如果只將移民認為是瑞典社會面臨的「問題」,反而看不到真正侵蝕瑞典福利國家理想的力量。
但2012年秋季起瑞典大學開始收外國學生學費,也許一般瑞典人認為這樣的政策才是對瑞典人民有利的政策,以免讓外國學生/外國人「吃垮」瑞典社會福利。然而,這樣的政策將教育視為可收費、投資的商品,被瑞典左翼認為將破壞瑞典長久以來將教育視為公共益品(public goods)、希望透過教育弭平社會差距的社會民主理念,將不利瑞典社會跨階級結盟及國際結盟(solidarity)。
社會福利研究早指出瑞典模式最主要在於跨階級團結及普及式的社會福利服務,只要是人民基本需求都不應成為商品。然而,2014大選瑞典左派黨提出「未來不賣」、「福利不賣」、「左派黨不賣」,強烈反對私有化的走向,並堅持社會主義團結、平等的理想。但當其它左翼政黨(包括社民黨與瑞典綠黨)開始使用新自由主義的語言、當「競爭」、「個人主義」已經成為許多選民相信的意識型態時,左派黨並沒有因此而爭取到更多選票。
與許多瑞典後殖民學者相似,我認為排外不只出現在極右的瑞典民主黨,早在2010瑞典民主黨主入國會前,左右翼政黨都多多少少吸納了該黨的語彙(雖然左右翼政黨都聲稱不願與瑞典民主黨合作)。因此,如果只把種族歧視問題指向排外政黨,就看不到瑞典在社會、勞動市場及住宅等各方面制度的種族歧視;如果只將移民認為是瑞典社會面臨的「問題」,反而看不到真正侵蝕瑞典福利國家理想的力量。
註1:本段移民史摘錄自楊佳羚(2006);Yang (2010); Schierup, Hanse & Castles (2006)。
參考資料
楊佳羚(2006)來到瑞典的外國〈女〉人們:談瑞典的移民政策。婦研縱橫 77: 31-44。
楊佳羚(2014) 向「左」走!從瑞典大選看台灣綠黨政治發展。2014/9/24刊於台灣綠黨http://www.greenparty.org.tw/news/20140924/187,2014/12/18查詢。
Schierup, Carl-Ulrik, Peo Hansen, and Stephen Castles. 2006. “'Paradise Lost'? Migration and the Changing Swedish Welfare State.” Pp. 195-230 in Migration, Citizenship, and the European Welfare State. Oxford & New York: Oxford University Press.
Woolfson, Charles, Petra Olsson Herzfeld, and Christer Thörnqvist. 2012. “Forced Labour and Migrant Berry Pickers in Sweden.” International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 28(2): 147-67.
Yang, Chia-Ling. 2010. Othering Processes in Feminist Teaching. Lund: Lund University.
參考資料
楊佳羚(2006)來到瑞典的外國〈女〉人們:談瑞典的移民政策。婦研縱橫 77: 31-44。
楊佳羚(2014) 向「左」走!從瑞典大選看台灣綠黨政治發展。2014/9/24刊於台灣綠黨http://www.greenparty.org.tw/news/20140924/187,2014/12/18查詢。
Schierup, Carl-Ulrik, Peo Hansen, and Stephen Castles. 2006. “'Paradise Lost'? Migration and the Changing Swedish Welfare State.” Pp. 195-230 in Migration, Citizenship, and the European Welfare State. Oxford & New York: Oxford University Press.
Woolfson, Charles, Petra Olsson Herzfeld, and Christer Thörnqvist. 2012. “Forced Labour and Migrant Berry Pickers in Sweden.” International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 28(2): 147-67.
Yang, Chia-Ling. 2010. Othering Processes in Feminist Teaching. Lund: Lund University.