邁向一個公平的整合式年金體系
葉崇揚|英國南安普敦大學社會學與社會政策博士
呂建德|台中市政府社會局長 中正大學社會福利學系教授
伴隨著人類壽命平均延長,人口結構老化已是全球化現象,由於其不可逆轉性,故關注的焦點不在於成因之探究,而是側重在人口老化對社會經濟所造成的衝擊。台灣人口轉型起步雖然較西方國家晚,不過人口老化的速度卻迎頭趕上,甚至大幅領先。戰後嬰兒潮帶來大量的勞動人口,在台灣經濟起飛 的年代,他們成為支撐著經濟成長的重要勞動力,但這群人在近幾年都將超過65歲,意味著大量的工作人口轉變為退休狀態,成為未來十年內人口結構「加速」老 化的主因。同一時間,台灣生育率卻從1990年的1.8下降至2011年的1.06,大幅滑落的生育率不但無法減緩,反而加劇人口老化的速度。
因此,在人口結構逐漸老化的過程中,對台灣更為嚴厲的挑戰並不在於人口老化,而是在於勞動人口與老年依賴人口比例的失衡,不僅扶養的負擔將變得非常沈重,影響所及還包括政府稅收與社會保險保費短少,導致國家財政日漸難以維繫,特別是老年經濟安全保障制度。人口結構的轉變對台灣年金體系但來深遠的影響, 加上許多制度在施行之初就存在著「繳少領多」、「過早退休」以及「職業分立的差別待遇」,即便各類制度近來已逐步排上改革議程,可惜趕不及人口老化的時程 表,成為未來財政永續性的一大隱憂,面臨可能破產的危機。
處在年金制度未來何去何從的十字路口,我們主張改革應包括三大原則:平等、財務永續與世代正義。首先,設立一個涵蓋全民的基礎年金體系。最簡單的方式即是擴大目前國民年金體系的涵蓋範圍到全民,也就意味著現有的老農津貼,以及公教人 員保險老年給付的部分,將會一併被納入此一普及式國民年金體系,不僅可以建立一個平等的基準,每個國民在老年時候,至少可以領取一筆不低於貧窮線的給付,保障其老年經濟安全,也可以帶來財務健全的效果。日本曾於1980年代中期時,將國民年金體系的涵蓋範圍擴張到全民,其中的考量在於透過各類年金保險之間 財務的流通,可以減緩國民年金體系的財務問題;反觀目前我國國民年金體系以及勞工保險的財務體系尚屬健全,整合可以解決年金體系的財務難題,並促進社會凝聚的形成。
其次,第二層年金保障的制度化。現行軍公教人員,有兩層年金給付作為其老年經濟安全保障,勞工則有勞工保險以及勞工退休金,但是國民年金體系被保險人則 只有一層,這是促使職業類別與制度之間不平等的原因之一。據此,有三項建議:第一,設立國民年金個人基金體系提供給國民年金的被保險人作為第二層年金,並 以個人帳戶制度的形式,將老年經濟安全責任留給市場或個人;第二,則是思考勞工保險老年給付以及勞工退休金之間的可能性,一方面保留勞工保險老年給付,並 以隨收隨付制為原則,另一方面勞工退休金的部分,則是從完全的個人帳戶制度改為「名目帳戶制度」,透過此兩者的財務流通,勞工退休金的名目帳戶制度可以視 人口結構以及經濟情況來加以調節財務平衡;最後一項建議,則是為人所詬病的軍公教人員的退撫金部分,亦可區分為隨收隨付制以及名目帳戶制度兩層,如同勞保 老年給付以及勞工退休金一般。
其三,年金給付多寡應與人口或經濟結構連動。在部分先進國家中,年金體系都已納入所謂的「人口因素」(如德國),也就是考量老年/工作比例與保費連動調 整,或是「總體經濟因素」(如日本),譬如失業人口攀升,能繳納保費的人口即少,在少子女化的情況下,未來的工作人口勢必減少,而必須負擔更多的保費,這會造成世代之間的不平等。
理想上,將會把台灣年金轉變成為世界銀行所建議之「多層模式」,更為接近「荷蘭」或是「北歐社會民主模式」:第一層是所有人被涵蓋於普及式的國民年金體系,而既有的公保老年給付、老農津貼以及部分的勞保老年給付,財務都將被含括於此一體系之中,而其所得替代率應高於貧窮線。第二層為隨收隨付制度的勞保老 年給付,以及軍公教人員退撫金第一層(隨收隨付制度)可作為第二層年金體系,而未被此一涵蓋的國民則是加入以國家運作的國民年金個人基金體系,前述兩層所得替代率的總和應該超過60%。最後,第三層則是包括名目帳戶制度的勞工退休金以及退撫金第二層,完整建構出兼顧財務永續、世代正義和平等原則的年金體系。
呂建德|台中市政府社會局長 中正大學社會福利學系教授
伴隨著人類壽命平均延長,人口結構老化已是全球化現象,由於其不可逆轉性,故關注的焦點不在於成因之探究,而是側重在人口老化對社會經濟所造成的衝擊。台灣人口轉型起步雖然較西方國家晚,不過人口老化的速度卻迎頭趕上,甚至大幅領先。戰後嬰兒潮帶來大量的勞動人口,在台灣經濟起飛 的年代,他們成為支撐著經濟成長的重要勞動力,但這群人在近幾年都將超過65歲,意味著大量的工作人口轉變為退休狀態,成為未來十年內人口結構「加速」老 化的主因。同一時間,台灣生育率卻從1990年的1.8下降至2011年的1.06,大幅滑落的生育率不但無法減緩,反而加劇人口老化的速度。
因此,在人口結構逐漸老化的過程中,對台灣更為嚴厲的挑戰並不在於人口老化,而是在於勞動人口與老年依賴人口比例的失衡,不僅扶養的負擔將變得非常沈重,影響所及還包括政府稅收與社會保險保費短少,導致國家財政日漸難以維繫,特別是老年經濟安全保障制度。人口結構的轉變對台灣年金體系但來深遠的影響, 加上許多制度在施行之初就存在著「繳少領多」、「過早退休」以及「職業分立的差別待遇」,即便各類制度近來已逐步排上改革議程,可惜趕不及人口老化的時程 表,成為未來財政永續性的一大隱憂,面臨可能破產的危機。
處在年金制度未來何去何從的十字路口,我們主張改革應包括三大原則:平等、財務永續與世代正義。首先,設立一個涵蓋全民的基礎年金體系。最簡單的方式即是擴大目前國民年金體系的涵蓋範圍到全民,也就意味著現有的老農津貼,以及公教人 員保險老年給付的部分,將會一併被納入此一普及式國民年金體系,不僅可以建立一個平等的基準,每個國民在老年時候,至少可以領取一筆不低於貧窮線的給付,保障其老年經濟安全,也可以帶來財務健全的效果。日本曾於1980年代中期時,將國民年金體系的涵蓋範圍擴張到全民,其中的考量在於透過各類年金保險之間 財務的流通,可以減緩國民年金體系的財務問題;反觀目前我國國民年金體系以及勞工保險的財務體系尚屬健全,整合可以解決年金體系的財務難題,並促進社會凝聚的形成。
其次,第二層年金保障的制度化。現行軍公教人員,有兩層年金給付作為其老年經濟安全保障,勞工則有勞工保險以及勞工退休金,但是國民年金體系被保險人則 只有一層,這是促使職業類別與制度之間不平等的原因之一。據此,有三項建議:第一,設立國民年金個人基金體系提供給國民年金的被保險人作為第二層年金,並 以個人帳戶制度的形式,將老年經濟安全責任留給市場或個人;第二,則是思考勞工保險老年給付以及勞工退休金之間的可能性,一方面保留勞工保險老年給付,並 以隨收隨付制為原則,另一方面勞工退休金的部分,則是從完全的個人帳戶制度改為「名目帳戶制度」,透過此兩者的財務流通,勞工退休金的名目帳戶制度可以視 人口結構以及經濟情況來加以調節財務平衡;最後一項建議,則是為人所詬病的軍公教人員的退撫金部分,亦可區分為隨收隨付制以及名目帳戶制度兩層,如同勞保 老年給付以及勞工退休金一般。
其三,年金給付多寡應與人口或經濟結構連動。在部分先進國家中,年金體系都已納入所謂的「人口因素」(如德國),也就是考量老年/工作比例與保費連動調 整,或是「總體經濟因素」(如日本),譬如失業人口攀升,能繳納保費的人口即少,在少子女化的情況下,未來的工作人口勢必減少,而必須負擔更多的保費,這會造成世代之間的不平等。
理想上,將會把台灣年金轉變成為世界銀行所建議之「多層模式」,更為接近「荷蘭」或是「北歐社會民主模式」:第一層是所有人被涵蓋於普及式的國民年金體系,而既有的公保老年給付、老農津貼以及部分的勞保老年給付,財務都將被含括於此一體系之中,而其所得替代率應高於貧窮線。第二層為隨收隨付制度的勞保老 年給付,以及軍公教人員退撫金第一層(隨收隨付制度)可作為第二層年金體系,而未被此一涵蓋的國民則是加入以國家運作的國民年金個人基金體系,前述兩層所得替代率的總和應該超過60%。最後,第三層則是包括名目帳戶制度的勞工退休金以及退撫金第二層,完整建構出兼顧財務永續、世代正義和平等原則的年金體系。