【專題一】從台灣出發
台灣家庭照顧與有酬工作兼顧政策及實務
周月清|國立陽明大學衛生福利研究所教授
背景
台灣面臨快速高齡化,2013年六十五歲以上老人占11.4%,預計2016年佔20.4%、2051年佔30.7%;同時加上非常低的出生率,相較1981年的出生率是2.46%,2012年只有0.98%。
雖然到2013底,婦女勞動市場參與率已經突破51%,台灣婦女參與勞動市場相較許多西方國家是偏低的,這幾年有逐漸升高的趨勢。台灣受到傳統觀念的影響,照顧家人(包括:兒童、障礙家人、老年家屬)被視為家庭責任,民法與刑法亦有照顧家人責任的相關規定,上至年老的父母下至年幼的子女;家庭照顧在台灣是一個無薪的照顧工作,且家庭的照顧者通常是女性,包括母親、女兒、太太、祖母等等;因為高齡化的成長趨勢加上低出生率,兩個因素結合,同時婦女勞動參與率升高,所以面對兩難,高齡化社會和低出生率,照顧需求對家庭來說是增加的,亦即,與鼓勵支持婦女參與勞力相違背。然而,支持女性能夠兼顧家庭與工作,這個議題在台灣是新興的議題。
台灣面臨快速高齡化,2013年六十五歲以上老人占11.4%,預計2016年佔20.4%、2051年佔30.7%;同時加上非常低的出生率,相較1981年的出生率是2.46%,2012年只有0.98%。
雖然到2013底,婦女勞動市場參與率已經突破51%,台灣婦女參與勞動市場相較許多西方國家是偏低的,這幾年有逐漸升高的趨勢。台灣受到傳統觀念的影響,照顧家人(包括:兒童、障礙家人、老年家屬)被視為家庭責任,民法與刑法亦有照顧家人責任的相關規定,上至年老的父母下至年幼的子女;家庭照顧在台灣是一個無薪的照顧工作,且家庭的照顧者通常是女性,包括母親、女兒、太太、祖母等等;因為高齡化的成長趨勢加上低出生率,兩個因素結合,同時婦女勞動參與率升高,所以面對兩難,高齡化社會和低出生率,照顧需求對家庭來說是增加的,亦即,與鼓勵支持婦女參與勞力相違背。然而,支持女性能夠兼顧家庭與工作,這個議題在台灣是新興的議題。
兒童照顧
在台灣主要兒童照顧來源是非正式網絡,或是從市場購買托育服務,很少部分來自公部門。比如在2011年全台僅有5.8%的育嬰中心是公營的、94%私人經營、0.2%由非營利組織經營;公立育嬰中心在2013年全數關閉,最主要是因為學齡前的教育系統和托育的整併。新竹市工作年齡層的婦女相關調查2012 年針對新竹市工作年齡層的婦女的調查發現,照顧零歲到兩歲的小孩,只有4.4%使用公立或私立的育嬰中心、3.4%由保母照顧、51.1%由父母照顧、 31.1%由祖母或其他親戚照顧(周月清等,2012)。
在台灣兒童照顧的費用,包括育嬰中心、請保母照顧,和台灣最低所得相當,亦即,只有中產階級的婦女才有能力使用私人提供的托育服務,包括育嬰中心或保母。台灣有許多相關文章指出,出生率低是因為兒童照顧太昂貴,導致很多家庭不敢生太多小孩。
在台灣主要兒童照顧來源是非正式網絡,或是從市場購買托育服務,很少部分來自公部門。比如在2011年全台僅有5.8%的育嬰中心是公營的、94%私人經營、0.2%由非營利組織經營;公立育嬰中心在2013年全數關閉,最主要是因為學齡前的教育系統和托育的整併。新竹市工作年齡層的婦女相關調查2012 年針對新竹市工作年齡層的婦女的調查發現,照顧零歲到兩歲的小孩,只有4.4%使用公立或私立的育嬰中心、3.4%由保母照顧、51.1%由父母照顧、 31.1%由祖母或其他親戚照顧(周月清等,2012)。
在台灣兒童照顧的費用,包括育嬰中心、請保母照顧,和台灣最低所得相當,亦即,只有中產階級的婦女才有能力使用私人提供的托育服務,包括育嬰中心或保母。台灣有許多相關文章指出,出生率低是因為兒童照顧太昂貴,導致很多家庭不敢生太多小孩。
老人照顧
傳統上受儒家思想的影響、逐年下降,比如1986年有70%的老人和子女同住、到2005年只有57%。在過去十年裏面,因為老人長期照顧的需求增加,因此台灣政府也必須面對高齡化社會的需求而發展長期照顧政策,和日本、南韓、德國相同,台灣未來長照可能以社會保險方式執行(預計在2016年執行)。台灣的長期照顧大致可以分為四種模式:家庭照顧、聘請外籍看護工到家裡照顧、使用護理之家和安養機構、使用社區照顧,在周月清等2014年(Chou et
al.,
2014a)針對國健局的資料研究發現,由家庭照顧的老人他們的健康狀況是比較好的一群,當家中老人的功能逐漸減弱,照顧需求增高的時候,會出現兩種狀況,可能聘請外籍看護工、或是住到安養之家,獨居老人或是家庭網路不是這麼緊密的老人,就會住到護理之家,會使用外籍看護工的老人,家庭網路通常比較緊密、經濟上家庭負擔得起,同時使用到社區服務的佔的比例相當低,只有5%左右(社區服務包括日間照顧、喘息服務、居家照顧、居家護理等),而這個部分也就是所謂的長期照顧社區服務,期取代機構式服務或降低住院率。所以聘請看護工的照顧是僅次於家庭照顧的第二選擇,也因為失能到某種程度,以致於家庭無法持續照顧者的角色。雖然政府的規定越來越嚴格,聘請看護工在台灣為什麼過去幾年都在成長?最主要的原因是社區照顧、公部門提供的照顧其實不是這麼好用,當失能到某種程度的時候,社區照顧無法滿足需求。同時也為符合文化期待-盡孝道、父母與子女同住,因此家庭只要負擔的起,都會選擇聘請外籍看護工。因此,社區照顧在台灣有很大的發展和成長空間。
障礙子女父母的照顧及和不一樣的照顧者的福祉的相互比較
家裡有一個發展障礙或重病的子女,對父母來說是一個終身(life long)的照顧工作,尤其是智能障礙孩子的父母,小孩幾歲父母的照顧就是幾年,不會停止;關於父母照顧的議題事實上也一直被忽略;目前在考量長期照顧,這個議題也沒有被考慮進去;在分析2006年婦女生活調查資料發現(Chou etal., 2013a),事實上相較於女性照顧者和女性沒有照顧工作者、有工作和沒有工作者,全職照顧又沒有工作者最為弱勢,其健康情況和生活滿意度是最低的;相較不同對象的照顧者,如照顧老人、照顧小孩,照顧障礙者最為弱勢,是終身照顧障礙者的女性,可能長年下來她的生活滿意最低、身體狀況也最不好。
根據台灣身心障礙者的調查,多數的身心障礙者也是跟家人同住,使用居住等服務只有7%, 大部分的照顧者是父母,尤其是母親的照顧工作是需要被重視的,同時在周月清等的研究(Chou etal., 2010)也發現,母親針對有智能障礙的子女,有全職工作的母親,生活品質比較高,有些母親有兼職工作,她的生活品質是最低的,因為家庭經濟上的需求,她 不只有照顧責任,同時也需要就業,這個部分得到的社會支持是很少的;相關的質性研究也發現(Chou etal., 2013b; Chou et al., 2014b; Chou & Kroger, 2014),這些母親不只是子女的照顧者、同時也是家裡的經濟來源,她的工作必須考量她的障礙子女照顧,也因此工作的性質在工作時間上必須有彈性,因此這些母親大部分是從事清潔的工作、到別人家裡擔任清潔工,或是當居家服務員等等。
家裡有一個發展障礙或重病的子女,對父母來說是一個終身(life long)的照顧工作,尤其是智能障礙孩子的父母,小孩幾歲父母的照顧就是幾年,不會停止;關於父母照顧的議題事實上也一直被忽略;目前在考量長期照顧,這個議題也沒有被考慮進去;在分析2006年婦女生活調查資料發現(Chou etal., 2013a),事實上相較於女性照顧者和女性沒有照顧工作者、有工作和沒有工作者,全職照顧又沒有工作者最為弱勢,其健康情況和生活滿意度是最低的;相較不同對象的照顧者,如照顧老人、照顧小孩,照顧障礙者最為弱勢,是終身照顧障礙者的女性,可能長年下來她的生活滿意最低、身體狀況也最不好。
根據台灣身心障礙者的調查,多數的身心障礙者也是跟家人同住,使用居住等服務只有7%, 大部分的照顧者是父母,尤其是母親的照顧工作是需要被重視的,同時在周月清等的研究(Chou etal., 2010)也發現,母親針對有智能障礙的子女,有全職工作的母親,生活品質比較高,有些母親有兼職工作,她的生活品質是最低的,因為家庭經濟上的需求,她 不只有照顧責任,同時也需要就業,這個部分得到的社會支持是很少的;相關的質性研究也發現(Chou etal., 2013b; Chou et al., 2014b; Chou & Kroger, 2014),這些母親不只是子女的照顧者、同時也是家裡的經濟來源,她的工作必須考量她的障礙子女照顧,也因此工作的性質在工作時間上必須有彈性,因此這些母親大部分是從事清潔的工作、到別人家裡擔任清潔工,或是當居家服務員等等。
身心障礙者聘請外籍
看護工,相對於老人是低的,聘請外籍看護工家庭必須有足夠的經濟基礎,聘請老人家庭看護工,如果老人有一個以上的子女,是可以費用分擔的,但對於身心障礙
子女的家長來說,聘請外籍看護工家庭必須單獨負擔,因此使用者不多。這也意味著,有能力負擔外籍看護工的身心障礙子女的父母,比例不高。
政策和實務應該如何支持家庭(尤其婦女)使工作與家庭兼顧?
1995年台灣開始有健康照顧保險,99%台灣民眾加入健保。就社會照顧而言,無論如何在台灣都還是家庭責任,當有兒童、老人、身心障礙子女需要照顧時,來自公部門的支持其實有限,如果這些家庭沒有落入低收入戶,事實上都需要部份負擔;研究(Chou et al., 2014b)也發現,如有一位家長說,她的小孩從小到現在成年,花費在日間照顧的金錢已經超過幾百萬了,勝過栽培子女念大學。
目前台灣有所謂的有薪親職假(一個月六成投保薪資),但這個有薪親職假只針對子女三歲以下,針對障礙子女三歲以上、或是家有老人需要照顧,目前台灣沒有有薪照顧假,照顧假放入事假計算,一年只有七天。
台灣自從1992年引進外籍看護工照顧家裡的老人及兒童,1992年有306位家庭看護工,逐年成長,到2013年超過20萬,在台灣現階段規劃長期照顧系統必須考量的,何以外籍看護工在逐年成長;聘請外籍看護工在台灣是特殊的現象,政府沒有提供任何補助,還要繳2000元的就業基金,從某個角度,變向對家庭的懲罰(和義大利很不一樣,在義大利聘請外籍看護工,費用來自政府提供的照顧津貼,在台灣聘請外籍看護工就不能使用其他服務,遑論照顧津貼; Le Bihan& Martin, 2012)。
結論
如同所述,台灣快速老化、出生率低、婦女參與勞動市場也成長中;婦女參與勞動市場是世界趨勢,所以針對工作與中家庭照顧責任如何兼顧,台灣需要積極考量。目前各國有各種不同的照顧政策,歸納起來有四種:照顧津貼、給彈性工時或兼職工作、有薪照顧假、普及設立各種公共照顧服務。以這四種不同的照顧政策來說,大前提要兼顧工作與家庭(尤其是針對婦女),事實上會發現,普及的、大家購買的起、便利的、優質的、好用的公共照顧服務,這是最佳選擇,也兼顧到性別平等。 同時,期待未來發展公共照顧,除了兒童與老人的照顧,也針對身心障礙者的長年照顧。
作者譯自:
Yueh-Ching Chou(2013) "Work-family reconciliation policies and practices in Taiwan".Asian-Pacific Newslett on Occup Health and Safety,20:68-70.
1995年台灣開始有健康照顧保險,99%台灣民眾加入健保。就社會照顧而言,無論如何在台灣都還是家庭責任,當有兒童、老人、身心障礙子女需要照顧時,來自公部門的支持其實有限,如果這些家庭沒有落入低收入戶,事實上都需要部份負擔;研究(Chou et al., 2014b)也發現,如有一位家長說,她的小孩從小到現在成年,花費在日間照顧的金錢已經超過幾百萬了,勝過栽培子女念大學。
目前台灣有所謂的有薪親職假(一個月六成投保薪資),但這個有薪親職假只針對子女三歲以下,針對障礙子女三歲以上、或是家有老人需要照顧,目前台灣沒有有薪照顧假,照顧假放入事假計算,一年只有七天。
台灣自從1992年引進外籍看護工照顧家裡的老人及兒童,1992年有306位家庭看護工,逐年成長,到2013年超過20萬,在台灣現階段規劃長期照顧系統必須考量的,何以外籍看護工在逐年成長;聘請外籍看護工在台灣是特殊的現象,政府沒有提供任何補助,還要繳2000元的就業基金,從某個角度,變向對家庭的懲罰(和義大利很不一樣,在義大利聘請外籍看護工,費用來自政府提供的照顧津貼,在台灣聘請外籍看護工就不能使用其他服務,遑論照顧津貼; Le Bihan& Martin, 2012)。
結論
如同所述,台灣快速老化、出生率低、婦女參與勞動市場也成長中;婦女參與勞動市場是世界趨勢,所以針對工作與中家庭照顧責任如何兼顧,台灣需要積極考量。目前各國有各種不同的照顧政策,歸納起來有四種:照顧津貼、給彈性工時或兼職工作、有薪照顧假、普及設立各種公共照顧服務。以這四種不同的照顧政策來說,大前提要兼顧工作與家庭(尤其是針對婦女),事實上會發現,普及的、大家購買的起、便利的、優質的、好用的公共照顧服務,這是最佳選擇,也兼顧到性別平等。 同時,期待未來發展公共照顧,除了兒童與老人的照顧,也針對身心障礙者的長年照顧。
作者譯自:
Yueh-Ching Chou(2013) "Work-family reconciliation policies and practices in Taiwan".Asian-Pacific Newslett on Occup Health and Safety,20:68-70.
參考書目
周月清、潘淑滿、傅立葉、梁莉芳、簡家欣(2012)。「台灣地方社會福利體系對婦女勞動參與及社會凝聚之影響:與11個歐盟國家比較。國科會間接參與歐盟FP7計畫」期末報告(100-2915-I-010-004) 。
Chou, Y. C.,Kröger, T., &Pu, C. Y.(2014a).Models of long-term care use among older people with disabilities in Taiwan: Institutional care, community care, live-in migrant care and family care. European Journal of Ageing, on line.
Chou, Y.C., Wang, S.C., Chang, H. H., & Fu, L. Y. (2014b). Working but not employed: mothers of adults with intellectual disability as hidden workers.Journal of Intellectual and Developmental Disability, 39(4), 353-362.
Chou, Y. C.,&Kröger, T. (2014) Reconciliation of work and care among lone mothers of adults with intellectual disabilities: the role and limits of care capital. Health and Social Care in the Community, 22(4), 439–448.
Chou, Y. C., Kröger, T., Chiao, C.,&Pu, C. Y. (2013a).Well-being among employed and non-employed caregiving women in Taiwan.International Journal of Social Welfare, 22, 164-174.
Chou, Y. C., Fu, L. Y., & Chang, H. H. (2013b). Making work fit care: reconciliation strategies used by working mothers of adults with intellectual disabilities. Journal of Applied Research in Intellectual Disability, 26, 133-145.
Le Bihan, F., & Martin, C. (2012). Diversification of policy measures in the elderly care sector: towards greater flexibility for carers. European Journal of Ageing, 9 (2), 141-150.
周月清、潘淑滿、傅立葉、梁莉芳、簡家欣(2012)。「台灣地方社會福利體系對婦女勞動參與及社會凝聚之影響:與11個歐盟國家比較。國科會間接參與歐盟FP7計畫」期末報告(100-2915-I-010-004) 。
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